目前我國初始分配方式分為無償分配和有償分配兩種。

無償分配適用于生產工藝產品特征復雜的行業，對數據量要求小。分為歷史總量法、歷史強度法和基準線法，簡言之，歷史總量法是跟企業自身進行對標，如果歷史年份的碳排放量較多，其配額同理會多；歷史強度法則將產量的影響納入考量，按照歷史年份單位產品的排放強度去乘以實際產量再去乘以下降的減排系數得到總體配額量。基準法則需要跟其所在的行業進行比較，將所有納管企業對標，形成一個基準線進行配額分配。

有償分配可以更精準的把握碳價變動，主要分為拍賣和政府定價兩種，過程較為復雜。

碳排放配額分配方式

1月5日，生態環境部發布的《碳排放權交易管理辦法（試行）》中特別強調，碳排放配額分配以免費分配為主，可以根據國家有關要求適時引入有償分配。

1月6日，國務院辦公廳發布《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，提出探索建立碳排放配額有償取得機制。

據北極星碳管家網不完全統計，已有4省提出過探索碳配額有償分配，詳情如下圖：

未來，全國碳市場碳排放權分配以有償分配為主將成為必然。一般認為，全國統一碳市場建立初期，碳排放配額分配應以無償分配和有償分配相結合、無償分配為主的形式開展。隨著碳市場發展成熟程度的提高，應盡快過渡到無償分配和有償分配相結合、有償分配為主的方式。

作為碳排放大省，江蘇的《實施意見》將開展碳配額有償分配的新探索，政策全文如下：

江蘇印發《關于深化生態保護補償制度改革的實施意見》

生態保護補償制度作為生態文明制度的重要組成部分，是落實生態保護權責、調動各方參與生態保護積極性、推進生態文明建設的重要手段。為深入貫徹習近平生態文明思想，加快推進我省生態保護補償制度改革工作，根據《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發〈關于深化生態保護補償制度改革的意見〉的通知》要求，提出以下實施意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹落實習近平總書記對江蘇工作重要指示精神，把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展，緊緊圍繞履行新使命、譜寫新篇章，以碳達峰碳中和目標為引領，堅持系統推進、政策協同，堅持受益與補償相對應、享受補償權利與履行保護義務相匹配，加快健全有效市場和有為政府更好結合、分類補償與綜合補償統籌兼顧、縱向補償與橫向補償協調推進、強化激勵與硬化約束協同發力的生態保護補償制度，推動全社會形成尊重自然、順應自然、保護自然的思想共識和行動自覺，為有力有序推進經濟社會發展全面綠色轉型，不斷提升美麗江蘇建設水平提供制度保障。

（二）改革目標。到2025年，與我省經濟社會發展狀況相適應的生態保護補償制度基本完備。以生態保護成本為主要依據的分類補償制度日益健全，縱向補償和橫向補償協調推進的綜合補償制度不斷完善，以受益者付費原則為基礎的市場化、多元化補償格局初步形成，相關領域配套措施得到有效強化，全社會參與生態保護的積極性得到有效激發。

到2035年，政府有力主導、社會有序參與、市場有效調節的生態保護補償格局全面形成，適應新時代生態文明建設要求的生態保護補償制度基本定型，為形成我省生態文明建設新模式提供強有力的保障。

二、聚焦重要生態環境要素，完善分類補償制度

（三）完善水流生態保護補償機制。針對重要水源地、水土流失重點防治區、蓄滯洪區、受損河湖等重點區域開展水流生態保護補償，明確補償范圍，探索常態化補償機制。

（四）完善漁業資源保護補貼機制。全力抓好長江“十年禁漁”。做好海洋漁業資源養護補貼發放，推動漁業綠色循環發展。強化水產種質資源保護區管理，科學開展增殖放流。

（五）健全森林生態保護補償制度。落實省級森林生態效益補償資金管理辦法，健全公益林補償標準動態調整機制，探索基于區域環境、資源稀缺度的公益林差異化補償。

（六）完善耕地生態保護補償機制。推動耕地輪作休耕制度化、常態化實施，綜合考慮不同地區經濟發展水平和農產品市場價格等因素，動態調整輪作休耕補助標準。

（七）健全農業綠色發展補貼政策。完善以綠色生態為導向的農業生態治理補貼制度。統籌資金開展綠色種養循環農業試點和生態循環農業建設。進一步完善秸稈綜合利用補貼政策，因地制宜統籌用好還田和離田兩種利用方式。支持農業廢棄物回收處置利用。

（八）加快建立濕地生態保護補償機制。實施濕地分級保護制度，明確我省濕地生態保護補償標準，逐步實現重要濕地生態保護補償全覆蓋。積極開展生境恢復、生物多樣性提升等工程建設。

（九）探索建立近海生態保護補償制度。深入推進近岸海域海洋生態預警監測工作。建立符合我省特色的海洋生態保護補償機制，研究確定海洋生態補償的范圍、對象、方式和標準，持續開展海洋生態保護修復工程。探索將水環境區域補償延伸至海洋，實現流域對近岸海域的有效補償。出臺我省海洋生物資源損失評估規范。

三、圍繞生態保護重點，健全綜合補償制度

（十）加大縱向補償力度。加大省級各類生態保護補償資金投入力度，將相關生態功能重要地區全面納入省級對下生態保護補償轉移支付相關項目范圍，因地制宜出臺生態保護補償引導性政策和激勵約束措施，調動市縣開展生態保護的積極性。探索建立補償資金與破壞生態環境相關產業逆向關聯機制，對發展高耗能、高污染等破壞生態環境相關產業的市縣，減少補償資金規模。按照國家部署推進生態綜合補償試點工作。鼓勵各設區市建立穩定的生態保護補償投入機制，并結合自身財力加大投入力度。

（十一）突出縱向補償重點。突出我省重點生態功能區轉移支付的綜合補償作用，引入生態保護紅線、生態空間管控區域作為相關轉移支付分配因素，加大對覆蓋比例較高地區和南水北調東線水源地等生態功能重要性突出地區的支持力度；按照中央財政有關要求修訂完善我省轉移支付辦法，結合省級財力狀況逐步增加轉移支付規模，根據生態效益外溢性、生態功能重要性、生態環境敏感性和脆弱性等特點實施差異化補償，探索根據生態產品價值分配轉移支付資金。

（十二）創新橫向生態保護補償機制。探索建立根據生態產品價值確定及橫向補償機制。在持續完善水環境區域補償機制的基礎上，探索依據水量、水質等要素開展流（區）域交界斷面生態保護補償。鼓勵市縣開展大氣橫向生態保護補償，科學確定考核因子和補償標準。鼓勵通過結對幫扶、產業轉移、人才培訓、共建園區、購買生態產品和服務等補償方式，促進受益地區與生態保護地區良性互動。

（十三）落實跨省流域橫向補償機制。落實國家關于建立長江全流域橫向生態保護補償機制的工作部署，繼續推進并完善蘇皖在長江干流及重要支流橫向生態保護補償機制。穩步推進太湖流域跨省生態保護補償機制建設，推動合理確定補償范圍和標準。積極推動淮河流域和南水北調東線輸水沿線地區建立橫向生態保護補償機制。

四、發揮市場機制作用，加快推進多元化補償

（十四）完善自然資源資產產權制度。逐步實現對水流、森林、山嶺、荒地、灘涂、海域以及探明儲量的礦產資源等自然資源統一確權登記全覆蓋。完善反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的自然資源資產有償使用制度，對履行自然資源資產保護義務的權利主體給予合理補償。健全完善全民所有自然資源資產所有權委托代理機制，扎實推進試點工作。

（十五）積極探索水權交易模式。落實合理分水要求，明晰區域和取水戶水權歸屬。逐步推進以水定城、以水定地、以水定人、以水定產的水資源剛性約束試點工作。積極開展水權交易試點建設，探索啟動省級水權交易平臺建設。鼓勵區域間、流域間、行業間、取用水戶間、灌溉用水戶間等通過水權交易優化配置水資源。

（十六）推進排污權交易和儲備。進一步健全排污權有償使用制度，明確排污權有償使用費征收標準。大力培育排污權交易二級市場，加強交易監督管理。完善排污權儲備機制，構建全省統一的排污權儲備庫，將超額完成的減排量納入排污權儲備庫。

（十七）積極落實碳排放權交易。配合國家開展碳排放權初始分配，根據國家要求適時引入碳排放權有償分配。積極參與全國碳排放權交易市場建設，監督納入全國碳排放權交易市場交易的企業按期完成配額清繳履約。推動各設區市加強對核證自愿減排項目的調查和儲備。

（十八）探索開展用能權交易。探索我省用能權交易市場建設，建立健全全省用能權有償使用和交易制度，建設用能權交易平臺系統，培育發展用能權確權及能源審計等相關工作第三方機構。

（十九）完善市場化融資機制。大力發展綠色信貸、證券、基金、保險等各類綠色金融產品，更好服務企業綠色發展。加大“環保貸”“節水貸”等我省成熟綠色信貸產品和排污權抵押貸款推廣力度。鼓勵金融機構創新并推廣碳排放權、水權、用能權等抵質押貸款產品，為符合條件的項目提供中長期資金支持。開展碳排放權期貨規則和期貨品種研究。推廣生態產業鏈金融模式，依托核心企業創新授信機制。支持綠色金融發展基礎較好、實施意愿較強的地區積極申報創建國家綠色金融改革創新試驗區，推動生態保護補償融資機制與模式創新。

（二十）推進多樣化補償方式。鼓勵地方以“生態+”形式探索生態旅游、生態農業、生態工業等發展模式，引導社會資本發展生態產業，擴大綠色產品生產。大力推廣生態環境導向的開發模式，鼓勵地方將環境污染防治、生態系統保護修復等工程與生態產業發展有機融合，構建生態產品價值實現多元化場景，建立持續性惠益分享機制。按照國家規定，建立健全自然保護地控制區經營性項目特許經營管理制度。探索危險廢物跨區域轉移處置補償機制。

五、完善相關領域配套措施，增強改革協同

（二十一）加強法規制度建設。嚴格貫徹落實環境保護法、長江保護法以及水、土地、礦產、森林、海洋、漁業、環境保護稅等方面法律法規。積極推進我省生態環境保護條例、長江岸線保護條例等條例立法進程。結合我省實際，圍繞生態保護補償、長江等重要流域及其他生態功能區開展立法研究，適時啟動立法修法工作。鼓勵各設區市積極探索生態保護補償立法有效形式，明確生態受益者和生態保護者權利義務關系。

（二十二）加強自然資源調查監測體系建設。加快構建統一的自然資源調查監測體系，完善我省自然資源調查分類標準，構建全省自然資源三維立體時空數據庫。深入推進自然資源調查監測試點，探索調查監測的方法和路徑。進一步開展全民所有自然資源資產平衡表編制試點，建立省級資產清查價格體系。適時在全省開展全民所有自然資源資產清查工作。

（二十三）完善生態環境監測體系。建立健全陸海統籌、天地一體、上下協同、信息共享的生態環境監測網絡。優化生態環境監測點位布局，實現生態保護紅線、重大供水工程源頭區、重要調水保護區等重點區域高分辨率遙感監測全覆蓋，加強風險防控區域的無人機精密遙測。完善生態保護補償監測支撐體系，探索構建以城市為單元的流域“水平衡”監測評估體系。逐步建成全省生物多樣性觀測網絡。因地制宜構建生態質量監測評估體系。探索建立生態保護補償統計指標體系和信息發布制度。

（二十四）發揮財稅政策調節功能。發揮資源稅、環境保護稅、耕地占用稅等生態環境保護相關稅費以及土地、礦產、海洋等自然資源資產收益管理制度的調節作用。認真落實節能環保、新能源、生態建設等相關領域的稅收優惠政策。加強水資源稅額標準制定、征管模式等研究，根據國家統一部署適時啟動水資源稅改革試點工作。實施與減污降碳成效掛鉤的財政政策，加強減污降碳協同增效。落實綠色電價扶持政策，實施差別化電價。健全污水處理差別化收費機制，推行污水資源化利用激勵措施，支持污水處理企業與用水單位按照“優質優價”原則自主協商定價開展再生水交易。

（二十五）完善相關配套政策措施。建立占用補償、損害賠償與保護補償協同推進的生態環境保護機制。建立健全依法建設占用各類自然生態空間的占用補償制度。積極推進綠色產品標準、認證、標識推廣和地理標志保護等相關工作，增加綠色產品有效供給。加大政府綠色采購力度和范圍，支持綠色技術創新和綠色建材、綠色建筑發展。大力實施生物多樣性保護重大工程。依法開展野生動物致害補償。依托高校及科研院所，為生態保護補償制度改革提供技術支撐。積極推進生態保護、環境治理和氣候變化等領域的國際交流與合作。

六、樹牢生態保護責任意識，強化激勵約束

（二十六）落實工作責任。各級黨委和政府要高度重視生態保護補償制度改革工作，強化主體責任意識，嚴格實行黨政同責、一崗雙責。各部門要加強協調聯動，建立生態保護補償工作聯席會議機制，定期會商、形成合力，依法穩步推進不同渠道生態保護補償資金統籌使用，避免重復補償。生態保護地區要加大生態環境保護力度，生態受益地區要主動履行補償責任。強化試點工作總結，形成可復制可推廣的試點經驗。加大生態保護補償宣傳力度。

（二十七）健全考評機制。在健全生態環境質量監測與評價體系的基礎上，對生態保護補償責任落實情況、生態保護工作成效進行綜合評價，完善評價結果與轉移支付資金分配掛鉤的激勵約束機制。將生態保護補償責任落實情況、生態保護工作成效作為有關創建評比重要內容。全面實施生態保護補償資金預算績效管理。加大生態環境質量監測與評價結果公開力度。將生態環境和基本公共服務改善情況等納入政績考核體系。積極探索建立綠色績效考核評價機制。

（二十八）強化監督問責。加強生態保護補償工作進展跟蹤，開展生態保護補償實施效果評估，將生態保護補償工作開展不力、存在突出問題的地區和部門納入督察范圍。加強自然資源資產離任審計，對不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的，依規依紀依法嚴格問責、終身追責。

中共江蘇省委辦公廳

2022年3月28日印發